La Corte Suprema rechazó los recursos de casación en la forma y en el fondo interpuestos en contra de la sentencia del Primer Tribunal Ambiental que mantuvo la mayoría de las sensaciones a la empresa Compañía Minera Nevada SpA, por incumplimientos a medidas urgentes y transitorias de mitigación del proyecto Pascua Lama, emplazado en la alta cordillera, en la Región de Atacama.
En la sentencia (causa rol 127.275-2020), la Tercera Sala del máximo tribunal –integrada por la ministra Ángela Vivanco, los ministros Mario Carroza, Jean Pierre Matus, Raúl Mera y el abogado (i) Diego Munita– descartó infracción de ley en la sentencia, confirmando así tres cargos interpuestos en su momento por la Superintendencia del Medio Ambiente.
“Que, sin perjuicio de lo anterior, examinando el fondo del asunto, resulta pertinente precisar que la determinación de la sanción administrativa por parte de la SMA –discusión que en definitiva plantea la recurrente– importa, en primer lugar, discurrir sobre la naturaleza y fines de la potestad sancionadora de la Administración y, en ese marco, comprender el rol que la sanción cumple para el Derecho Administrativo, en este caso, el ambiental, lo cual va íntimamente ligado a las facultades discrecionales con que cuenta este órgano del Estado para el desarrollo de esa labor”, plantea el fallo.
“Valga precisar que los temas generales descritos, precedentemente, constituyen vastas áreas del Derecho y con innumerables aristas, que son imposibles de abarcar en esta sentencia, por ello, solo tomaremos algunos elementos, que nos permitan graficar la materia, no desconociendo, la diversa y nutrida doctrina que al efecto existe”, advierte el máximo tribunal.
La resolución agrega: “Que, asentado lo anterior, cabe señalar que la Administración del Estado se compone por una serie de órganos que son creados por ley, la cual, además, les fija sus funciones, finalidades y potestades de manera que no pueden actuar sino tienen atribuida legal y previamente esa potestad”.
“En ese orden de ideas –prosigue–, cabe señalar que en Chile la vinculación de la Administración al ordenamiento jurídico encuentra su fundamento en los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental y el artículo 2 de la Ley N° 18.575, normas de las cuales se desprende que los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las leyes dictadas conforme a ella, lo que la doctrina denomina el principio de juridicidad”.
“Ahora bien, en lo pertinente, esa potestad atribuida por ley, puede tener el carácter de sancionatoria, la que ha sido definida por el Tribunal Constitucional como ‘el poder con que actúan los órganos estatales no jurisdiccionales investidos de atribuciones para sancionar hechos ilícitos’ (STC Rol N° 2381- 2012) y/o el ‘poder jurídico con que cuenta la Administración del Estado, de carácter permanente, expresamente atribuido por la ley, en virtud del cual se le habilita para perseguir al sujeto imputado de aquellas conductas activas u omisivas, que se estima son constitutivas de infracción administrativa e imponerle una retribución negativa o sanción por las mismas’ (Jorge Bermúdez, Derecho Administrativo General, 2° Edición, Santiago: Legal Publishing, 2011), 273)”, cita el dictamen.
“En la actualidad, la doctrina se encuentra conteste en cuanto a que la sanción administrativa constituye un medio, vía y/o instrumento que el legislador entrega al órgano del Estado, para que proteja y haga efectivo el cumplimiento de la política pública, que constituye el fin por el cual fue creado, es decir, satisfacer una necesidad pública concreta”, añade.
“De lo cual se desprende y, hoy no es un tema discutido, el hecho que la potestad sancionadora, comprende innegablemente un aspecto discrecional, que le es indispensable para la ejecución de la misma y que se traduce en que el legislador entrega al órgano a quien le atribuye determinada potestad, dos o más posibilidades de actuación, pero teniendo presente –y aquello es lo controlable por la jurisdicción– ‘que solo una es la idónea en el caso concreto para satisfacer la necesidad pública de que se trata, esto es aquella que aparece precisamente la oportuna, adecuada y proporcionada, según las circunstancias concretas de tiempo, lugar y personas que concurren en ese instante, solo una es el medio preciso y justo, para obtener el fin’ (En Derecho Administrativo, Temas Fundamentales, Eduardo Soto Kloss, Legal Publishing, Abeledo Perrot, página 364)”, releva.
“Que –ahonda–, en materia ambiental, la Ley N° 20.417 radicó en la SMA la potestad sancionadora, estableciendo un procedimiento para la determinación del castigo a aplicar en caso de constatar una infracción, el cual ha sido complementado, esencialmente, por las Bases Metodológicas creadas por la SMA, en cuya presentación se indica, que constituyen una herramienta ‘que tiene por objeto dar coherencia, consistencia y proporcionalidad en la fundamentación de las sanciones, potenciando el efecto disuasivo de las mismas’”.
Para la Sala Constitucional, en la especie: “Cabe destacar que estos criterios de graduación, han adquirido una importancia transcendental para los modelos sancionatorios, fundado en la razonabilidad de la decisión y en que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional multas administrativas que no contemplen ‘criterios de graduación en el proceso de singularización de las sanciones’ (STC Rol N°3.236-16 Título IV ‘Ausencia de Criterios de Graduación’) o porque la ‘norma cuestionada no fija parámetro alguno o baremo objetivo a considerar para singularizar el monto de la multa’ (STC Rol N° 2.922-2015), ligándose de esta manera dos elementos fundamentales para el ejercicio de la potestad sancionadora, como lo son, el estándar de motivación y el principio de proporcionalidad pues, la sanción concreta no se encuentra dada por la norma respecto de cada infracción y es la SMA quien deberá decidir, el momento y la forma adecuada de aplicarla según las especiales circunstancias de cada caso”.
“Que, por tanto, así entendido el sistema sancionatorio ambiental, lo planteado por la recurrente en cuanto a que la SMA carece de facultades para modificar el quantum de las multas que aplica, porque las normas que exhorta, a su juicio, lo obligan a seguir los ‘mínimos’ que al efecto contemplaría la ley o que no se habría ponderado correctamente lo dispuesto en el artículo 40 de la misma ley –sin precisar la infracción ni tampoco la circunstancia a la que alude–, además de estimar que ‘absolvió’ incorrectamente a la reclamada, constituye no solo una equivocada interpretación del sistema sancionatorio ambiental, desde que sus alegaciones se basan en argumentos que no atacan el procedimiento ni la argumentación entregada por la SMA y explicitada por el Tribunal, sino que se estructuran sobre la base de su particular teoría del caso que, a su juicio, sería la correcta solución de la controversia”, sostiene la Corte Suprema.
“Pero, además, desconoce el fundamento y fines del sistema sancionatorio, que conforme se ha venido explicando ha evolucionado en su aplicación a una idea que va dirigida a obtener una adecuación a la norma publica, más bien colaborativa del infractor que netamente sancionatoria, siendo esta Corte, participe de esa nueva mirada, como se verifica a propósito del proyecto ‘Caimanes’, en la causa Rol N° 132.151-2020, en que las partes optaron por una solución participativa de los involucrados”, recuerda.
Asimismo, el fallo consigna que: “Puesto que, se entiende que el sistema sancionatorio administrativo, más que castigar, debe propender a una aplicación de medidas que sean adecuadas, oportunas y eficaces para la solución del conflicto, en este caso, el administrativo ambiental de manera tal que su cumplimiento logre aunar la colaboración del investigado, con ello, conseguir la legitimidad social de su decisión y, principalmente, el bien común”.
Por lo anterior, para la Tercera Sala: “(…) lo expuesto hace improcedente las alegaciones de la recurrente porque su discurso, en realidad, va dirigido en función de la aplicación de una sanción mayor a la empresa, desconociendo que le fue aplicada a CMN la más grave de todas, cual es, el cierre del proyecto, los fines del sistemas conforme se explicó y que, aquella corresponde a una decisión discrecional de la SMA, quien tiene la potestad exclusiva de sancionar. Por tanto habiéndose verificado, el ejercicio correcto, oportuno y eficaz de la misma, conforme se explicitó, hace improcedente el arbitrio en estudio”.
“Refuerza lo expuesto –continúa– y, haciéndonos cargo de lo particular de las restantes alegaciones, cabe indicar que, en lo relativo a la transgresión genérica que se aduce del artículo 40 de la LOSMA, es necesario reiterar que, conforme se explicó, la determinación de una sanción concreta debe sustentarse en una argumentación que contenga cada uno de los elementos que la integran, de manera tal que, el destinatario de la misma, conozcan las razones por las que se llega a esa medida y no otra, tal como se advierte ocurrió en la sentencia que se impugna”.
“Razón por la cual, su impugnación, igualmente, requiere ese nivel de detalles, es decir, la recurrente debió precisar la infracción y la circunstancia que respecto de ella, considera no estaría correctamente fundada en la sentencia, cuestión que no acontece en el arbitrio en estudio, razón por la cual, este Tribunal no puede pronunciarse al respecto y hace improcedente in limine dicha alegación”, razonan los ministros.
“Sin perjuicio de ello, cabe destacar, que cada una de las circunstancias que citó –beneficio económico, conducta anterior e intencionalidad– se encuentran debidamente ponderadas en la Resolución sancionatoria para cada infracción y la sentencia se hizo cargo de ellas, en relación a las conductas que fueron, específicamente impugnadas, razón por la cual, el reproche en comento, no puede prosperar por carecer de sustento fáctico y jurídico”, concluye.
